Wie transparent ist Einflussnahme auf Entscheidungsträger in Österreich?

Ein Register sollte Klarheit schaffen. Doch die Daten daraus werfen mehr Fragen auf als sie beantworten.
Von Stefan Kasberger und Mathias Huter

Seit 2013 hat Österreich ein Lobbying- und Interessenvertretungsregister, vulgo Lobbyregister, in dem sich sämtliche LobbyistInnen und InteressensvertreterInnen registrieren müssen, bevor sie lobbyieren dürfen. Wir haben uns angesehen, welche Daten man dort findet – und welche nicht. Und haben sie für euch befreit.

Insgesamt 269 Firmen, Verbände und Organisationen sind mit Ende April im Register gemeldet, einige davon sind jedoch nicht mehr aktiv. Es gelten unterschiedliche Meldepflichten für verschiedene Akteure, weshalb das Register in vier Kategorien geteilt ist: Firmen, die für sich selbst lobbyieren; Firmen, die im Auftrag Dritter lobbyieren; Berufsvertretungen und Kammern; sowie NGOs und Verbände.

Offene Daten: Leider Fehlanzeige

Eines Vorweg: Sieht man sich die Daten im Lobbyregister an, so erfährt man in erster Linie, was man alles nicht erfährt. Viele relevante Informationen zum Thema Lobbying – welcher Akteur konkret zu welchem Thema und mit welchem Ziel welche EntscheidungsträgerInnen wie lobbyiert – werden entweder nicht erhoben oder sind nicht öffentlich einsehbar.

Eine Möglichkeit, die Informationen im Register als Datensatz herunterzuladen, gibt es nicht. Die Informationen aus dem Register lassen sich kaum weiterverwenden, was dessen Nutzen und Mehrwert weiter mindert. Vorbild sollte in dieser Hinsicht das EU-Transparenzregister sein, dessen Daten als Open Data verfügbar sind.

Um die Daten einfacher weiterverwendbar zu machen, haben wir einen Scraper geschrieben, mit dem die Informationen aus dem Register heruntergeladen und in eine passende Datenstruktur gebracht wurden.

Urheberrechtshinweis findet sich im Lobbyregister selbst keiner. Das Register wird vom Justizministerium betrieben, dieses räumt in seinem Impressum generell einen „Nachdruck” seiner Inhalte zu nicht-kommerziellen Zwecken unter Quellenangabe ein. Daher ist es auch hier wieder so: Wirkliches Open Data nach der Open Definition ist nicht möglich. Die rechtlich gegebenen Nutzungsmöglichkeiten bleiben eingeschränkt und sind schwer abzuschätzen.

Firmen

116 Unternehmen mit insgesamt 433 firmeneigenen Lobbyisten haben wir im Register (Kategorie B) gezählt – wobei wir dabei Personen mehrfach mitgezählt haben, die mehrfach aufscheinen, weil sie mehrere Firmen aus demselben Konzern vertreten. Die Unternehmen legen Namen und Geburtstag der mit Lobbying-Aufgaben betrauten MitarbeiterInnen offen, und ob sie weniger oder mehr als 100.000 Euro pro Jahr für Lobbying ausgeben. Auch wird auf Verhaltenscodices für Lobbyingaktivitäten verwiesen.

Der Staat lobbyiert (sich) selbst

Die meisten LobbyistInnen, 91, sind dem Energie-Sektor zuzuordnen, viele davon sind für Versorgungsunternehmen im Besitz der öffentlichen Hand tätig. Etwas überraschend: Staatliche bzw. staatsnahe Unternehmen haben mehr registrierte MitarbeiterInnen, die mit Lobbying beschäftigt sind, als etwa Firmen aus dem Finanz-Sektor. So hat der staatliche Autobahnbetreiber Asfinag 65 MitarbeiterInnen im Lobbyregister eingetragen, die Post 25.

18 Firmen geben an, über 100.000 Euro pro Jahr für Lobbying auszugeben, alle anderen liegen nach eigenen Angaben unter dieser Grenze. Bei drei Unternehmen finden sich dazu keine Angaben.

Unternehmen können über verschiedene Kanäle versuchen, EntscheidungsträgerInnen zu beeinflussen. Durch eigene MitarbeiterInnen, aber auch etwa durch die Wirtschaftskammer, oder indem sie externe Public Affairs Dienstleister anheuern. Durchaus möglich, dass ein Unternehmen selbst für weniger als 100.000 Euro lobbyiert aber zusätzlich noch auf Dritte zurückgreift, was aus der Eigenmeldung nicht ersichtlich wird.

Lobbying-Unternehmen

75 Firmen, die im Auftrag Dritter Lobbying und Public Affairs betreiben, finden sich im Lobbyregister (Kategorie A1). Gelistet sind dort unter anderem die Namen von Lobbyisten, der Tätigkeitsbereich der Firma, und an welchen Verhaltenskodex sich die Firma bei ihren Aktivitäten hält. Auch offengelegt werden wird der Umsatz aus Lobbying-Aktivitäten und die Anzahl der Aufträge – auf welche Geschäftsjahre sich diese Angaben beziehen ist aufgrund der Struktur des Lobbyregisters nicht immer klar nachvollziehbar.

Auftraggeber bleiben im Dunkeln

Gelistet sind ein Geschäftsvolumen von insgesamt 5,4 Millionen Euro aus Lobbying-Aktivitäten und 192 Aufträge. Wer die jeweiligen Auftraggeber sind, wird zwar erfasst, ist aber nur für EntscheidungsträgerInnen, mit denen ein Lobbyist in Kontakt getreten ist, einsehbar. Andere können erst Einsicht nehmen, nachdem sowohl Lobbying-Unternehmen und Auftraggeber angehört wurden.

Es kommt durchaus vor, dass auch Anwaltskanzleien im Auftrag von Klienten Lobbying betreiben. Die weigern sich jedoch bislang (bis auf eine Ausnahme), sich im Lobbyregister zu registrieren. Die Liste der für Kunden Lobbying betreibenden Firmen dürfte auch deshalb nicht vollständig sein.

Kammern und Berufsvertretungen

Berufstätige ÖsterreicherInnen sind zur Mitgliedschaft in Kammern und Berufsvertretungen verpflichtet. 18 solche Berufsvertretungen finden sich im Register (Kategorie C), wobei Bundes- und Landesgruppen Organisation dabei meist zu einem Eintrag zusammengefasst sind.

Eine rasche Übersicht über die Personen und Ausgaben ist hier nur schwer möglich, weil mehrere Kammern keine vollständigen Daten direkt in das Register melden, sondern auf Offenlegungen auf ihren eigenen Webseiten verwiesen, oder Angaben nur in zahlreichen im Register verlinkten PDF-Dateien zu finden sind.

Wir haben diese Daten zusammengetragen. Den höchsten Interessensvertretungsaufwand melden:

  • die Landwirtschaftskammer mit 25 Personen und geschätzten Kosten von rund 932.000 Euro
  • die Ärztekammer mit 38 InteressensvertreterInnen, Kosten von rund 1,46 Millionen Euro
  • die Kammer für Arbeiter und Angestellte (AK) mit 67 InteressensvertreterInnen und geschätzten Kosten von 5,27 Millionen Euro.

    Lobby-Macht der Wirtschaftskammer

    In einer eigenen Liga spielt jedoch die Wirtschaftskammer (WKÖ), in der alle UnternehmerInnen Mitglieder sein müssen: Diese führt in ihrer aktuellen Offenlegung insgesamt 695 Gremien, Innungen und Berufsgruppen an – insgesamt 1.519 MitarbeiterInnen im Bereich Lobbying und Interessensvertretung. Geschätzte Ausgaben: 31,63 Millionen Euro. Dabei sind diese Angaben nicht vollständig, denn 56 Abteilungen seien erst 2015 geschaffen worden, weshalb es für diese noch keine Zahlen zu Mitarbeitern noch zu den Kosten gibt.

    Elf der 18 Kammern haben Ausgaben von null Euro gemeldet, auch wenn sie zum Teil mehrere Interessensvertreter registriert haben.

    Nicht-Regierungsorganisationen und Verbände

    60 Einträge für Nicht-Regierungs-Organisationen und Verbände finden sich mit Ende April im Register (Kategorie D). Bei neun davon sind keine Angaben zur Anzahl der lobbyierenden Mitarbeiter zu finden, bei 13 Einträgen finden sich keine Kosten.

    Mit 400 gelisteten Interessensvertretern die meisten Personen meldet der Verein “GESTRATA – Gesellschaft zur Pflege der Straßenbautechnik mit Asphalt” an, Gefolgt vom Gewerkschaftsbund (41 Mitarbeiter), der Interessensgemeinschaft Passivhaus Österreich (21) und Österreichs E-Wirtschaft (15).

    Die höchsten Ausgaben meldet der Gewerkschaftsbund mit 2.7 Millionen Euro, vor ÖAMTC mit 763.000 Euro und Österreichs E-Wirtschaft mit einer halben Million Euro.

    Aufgrund von lückenhaften Daten ist dieser Vergleich jedoch nur eine beschränkte Aussagekraft. Denn zu einigen wichtigen Akteuren wie der Industriellenvereinigung (IV), dem Raiffeisenverband und dem Sparkassenverband finden sich im Lobbyregister direkt keine Angaben. In diesen Fällen muss man auf den Webseiten der jeweiligen Organisationen nach Offenlegungen suchen.

    So gibt die IV auf ihrer Webseite an, im Jahr 2013 neun Personen beschäftigt zu haben, die überwiegend in der Interessensvertretung tätig waren. Für das Geschäftsjahr 2014 werden die Kosten dafür auf 1,22 Millionen Euro geschätzt. Der Raiffeisenverband beziffert die Kosten von vier MitarbeiterInnen im Geschäftsjahr 2014 mit 160.787 Euro, der Sparkassenverband die für drei MitarbeiterInnen mit 180.058 Euro.

    Ohne weiteren Kontext – also wofür oder wogegen einzelne Akteure im Einzelfall lobbyieren – haben derartige Angaben jedoch kaum einen Mehrwert für demokratiepolitsische Diskussionen. Denn für BürgerInnen lässt sich nicht nachvollziehen, wie groß die Lobbyingausgaben der einzelnen Akteure wirklich sind, denn die Offengelegten Kosten basieren weitgehend auf den Gehältern von MitarbeiterInnen, und beinhalten keine Kampagnen-Kosten, Zuwendungen an Parteien und deren Vorfeldorganisationen oder Kosten für Veranstaltungen und PR.

    Daten-Probleme

    Ein Kernproblem des Lobbyregisters: die vorhandenen Daten sind nur schwer weiterzuverwenden, da sie nicht besonders gut strukturiert sind. Und die Daten, die es gibt, haben nur einen sehr begrenzen Aussagewert.

    Bei einigen Offenlegungen zu Gesamtkosten und Personen ist auch nicht klar, auf welchen Zeitraum sich die Meldungen genau beziehen. Auch sind Daten nur mit großer Verzögerung zugänglich: derzeit liegen etwa zu den Lobby-Ausgaben fast ausschließlich Meldungen für das Jahr 2014 vor.

    Darüber hinaus ist die Liste der im Lobbyregister eingetragenen Akteure bei weitem nicht vollständig. So sind unter anderem Vertreter von Religionsgemeinschaften von der Meldepflicht ausgenommen. Zwar ist eine Registrierung für alle vom Gesetz erfassten Lobbyisten verpflichtend, ob es bislang Sanktionen für Verstöße gegeben hat, geht aus den im Register verfügbaren Informationen nicht hervor. Kritik an mehreren Aspekten des Registers hat auch TI Austria geübt.

    Und: Vereine, die sich zwar aktiv für Veränderungen einsetzen und dafür auch Entscheidungsträger kontaktieren, die allerdings keine Angestellten haben, dürfen sich nicht freiwillig in das Register eintragen.

    Reformbedarf

    Das Lobbygesetz, das dem Register zu Grunde liegt, wurde 2012 als Teil des sogenannten Transparenzpakets vom Parlament beschlossen, gemeinsam mit dem Medientransparenzgesetz, neuen Regeln für die Parteienfinanzierung sowie Verschärfungen von Korruptions-Bestimmungen im Strafgesetzbuch.

    Eine gründliche Evaluierung und substantielle Nachbesserungen würden dem Lobbyregister gut tun. In seiner derzeitigen Form ist sein Mehrwert sehr überschaubar.

    Transparentes Lobbying

    Wie Regeln für transparentes Lobbying aussehen sollten, das hat Open Knoweldge zusammen mit Transparency International, Access Info Europe und der Sunlight Foundation erarbeitet. Einige Kern-Forderungen:

    • Offenlegung des Ziels eines Lobbying-Unterfangens, der Enscheidungsträger und Institutionen, die Ziel des Lobbyings sind, der Art und Frequenz von Lobbying-Aktivitäten, des Auftraggebers bzw. Nutznießers (wo relevant)
    • Angemessen zeitnahe Veröffentlichung, zumindest jedes Quartal
    • Veröffentlichung auch als weiterverwendbarer Datensatz (Open Data)

    Wir haben die Daten aus dem Lobbyregister mit Hilfe eines von uns geschriebenen Skripts extrahiert und zu einem strukturierten Datensatz gemacht.

    Wie der Scraper funktioniert

    Der Scraper hilft uns auch hier wieder, die Daten aus der Lobbyregister Website zu extrahieren und in eine Struktur zu bringen, die für Maschinen lesbar ist. Dies erleichtert uns sowie euch danach die weiteren Analysen und Visualisierungen.

    Beim ersten Schritt werden die Rohdaten (HTML Seiten) runtergeladen, lokal gesichert und die Informationen (Bezeichnung/Firma, Registerzahl, Registerabteilung, Details und Letzte Änderung) aus der Tabelle mit allen Einträgen des Lobbying-Registers extrahiert. Über den Link der Registerzahl kommt man weiter auf die Details des Register-Eintrages. Darin wird dann wieder jede Detail-Seite runtergeladen, lokal gespeichert und die neuen Informationen extrahiert sowie bestehende verifiziert. Die nun vollständigen Daten werden final in eine JSON und in eine CSV Datei exportiert, beides offene Dateiformate mit denen alle Programmiersprachen und Anwendungen umgehen können.

    Durch die klar strukturierten HTML-Tables und den konsistenten Daten, war der Scraper relativ einfach zu schreiben. Datenfehler gab es keine, lediglich die Registerzahl war mehrmals vergeben, was vermutlich nicht gewollt ist, da sie eher eine einzigartige ID sein sollte. Nähere Informationen zu dem Scraper gibt es im GitHub Repository und im Quellcode des Scraper zu finden.

    Daten und Scraper nutzen

    Die Daten sind jetzt strukturiert und befreit und unter einfach nutzbaren Datenformaten verfügbar, doch jetzt beginnt erst der spannende Teil der Offenheit. Die Daten müssen nämlich angeschaut, analysiert, kombiniert und visualisiert werden, und da kommst du ins Spiel. Schau dir die Daten an und schick uns deine Visualisierungen und Einsichten, entweder als Kommentar unten dran oder oder auf anderem Weg (Kontakt). Stehen euch auch gerne für Fragen zur Verfügung und freuen uns schon auf eure Ergebnisse, und natürlich auch über Feedback.

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